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Pierre Le François : L’Administration municipale au temps du RCM : des années animées (1986-1994)

Notes en vue d’une présentation à la Société Historique de Montréal, le samedi 3 décembre 2011

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Intro

  • Heureux de me retrouver ici à Pointe-à-Callière, à la veille du 20e anniversaire de cette magnifique institution. Heureux naturellement de l’invitation de Jean-Claude Déziel de parler de la vie municipale des années 1986-1994, alors que le RCM dirigeait l’Administration municipale. Je dis Administration et non ordre de gouvernement, les villes étant - comme on le sait - des créatures de l’État. Ce qui ne veut pas dire que Montréal (et la région) ne devrait pas avoir un statut très spécial.
  • Il ne s’agira pas d’une fresque brossée selon les règles de l’art de la méthode historique mais plutôt du regard porté par un intervenant fortement impliqué à l’époque, à titre de directeur général de la Ville de Montréal (on disait alors : secrétaire général). Fortement impliqué, aux confins du politique et de l’administratif. Un ancien secrétaire général du gouvernement du Québec avait coutume de faire la distinction suivante entre les politiques et les administratifs : les premiers sont les architectes, les seconds des ingénieurs. J’ai donc été pendant près de huit ans l’ingénieur au service de l’architecte que fut le maire Jean Doré, assisté par une équipe remarquablement motivée et engagée.
  • Je traiterai successivement de la transition entre le règne Drapeau et le régime du RCM ; de réalisations, enjeux et défis au titre notamment de la vie démocratique, de la modernisation de l’appareil municipal ; de quelques controverses, des célébrations du 350e ; j’y ajouterai quelques anecdotes à l’occasion, permettant d’illustrer des réalités bien concrètes de la vie municipale.
  • Le tout basé sur des faits publics, une documentation personnelle, une analyse avec le recul des ans.

Un échange général est prévu au terme de ma présentation, mais n’hésitez pas au besoin à formuler des questions en cours de route.

A- Une transition soigneusement préparée

A la demande du futur maire, Jean Doré, j’avais accepté de coordonner les travaux du comité de transition mis sur pied par le RCM dans la perspective d’une victoire très possible. On connaissait bien la perspective qui était la sienne et celle de son parti. Dans un livre publié avant les élections (VLB éditeur), Jean Doré indiquait vouloir soutenir « ce bouillonnement d’idées et de projets qui appuie les initiatives de toutes sortes, bref une administration qui soit à la hauteur du dynamisme du milieu, (…) une administration ouverte aux divers milieux montréalais qui façonnent son développement. (… en somme) une ville moderne, agréable à vivre, et ouverte à la participation des citoyennes et citoyens qui l’habitent ».

Réuni hebdomadairement pendant plusieurs semaines du 19 août au 4 novembre 1986, ce comité, présidé par le regretté Michael Fainstat – qui devait devenir le premier président de l’exécutif de la nouvelle administration – avait la tâche se s’assurer d’une transition compétente et rapide en anticipant et précisant les démarches clé en pareille situation. Pour une période allant du lendemain de l’élection jusqu’au troisième Conseil municipal ; il s’agissait concrètement d’identifier les mesures à adopter pendant respectivement les 30, 60, 90 premiers jours. J’ai conservé ces documents (que je l’intention, d’ailleurs, de déposer aux Archives de la Société, si celle-ci veut bien les recevoir, en plus de quelques autres documents).

L’un de ces documents détaille l’ensemble de ces approches et mesures, alors que l’autre les ordonnance sous la forme d’un agenda : pour les premières vingt-quatre heures, pour la phase de pré-assermentation, pour les premières séances du Conseil, idem pour le Comité exécutif, pour la rencontre des principaux partenaires ainsi que celles plus formelles de la CUM et de la STCUM. Ces documents furent certes particulièrement utiles dans les premières journées et semaines ; au fur et à mesure que la nouvelle Administration prenait connaissance des dossiers, des ajustements seront naturellement apportés à certains éléments.

B- Un démarrage sur des chapeaux de roues…

1. Le renouveau démocratique, première préoccupation de la nouvelle Administration qui met de l’avant rapidement, notamment :

  • Les périodes de questions orales lors des séances du conseil
  • La création des commissions permanentes du conseil
  • Les conseillers municipaux associés au Comité exécutif
  • Une politique de consultation publique, le Bureau de Consultation de Montréal, les comités conseils d’arrondissement.
  • L’ouverture aux partenaires (Universités, UMQ, organismes du milieu, etc…)
  • La Cour municipale : modernisation et approche communautaire

2. La modernisation de l’appareil municipal

La fonction publique dans son immense majorité souhaitait ardemment une telle modernisation, je l’ai senti dès mes premiers contacts. Ce qui ne veut pas dire qu’il n’y avait pas quelques irréductibles de l’Ancien Régime ! Ainsi un juriste me signala d’entrée de jeu qu’en affaires municipales, quand l’avocat, l’ingénieur et le comptable sont aux affaires, tout va ! Le politologue de formation que je suis n’a pas manqué de noter l’ironie de l’affirmation… En tous cas, j’étais prévenu.

L’Administration avait par ailleurs pris soin en choisissant son premier fonctionnaire de se situer dans une certaine continuité : le secrétaire général succédant au secrétaire administratif mais avec les pouvoirs d’un directeur général, ie autorité sur tous les services, etc…

La modernisation de l’appareil a inclus entre autres un allègement administratif par la diminution de services municipaux, la mise sur pied du réseau Accès-Montréal et un virage technologique essentiel (se rappelle-t-on que les équipements de bureautique étaient presque inconnus à la Ville en 1986 ?).

Par ailleurs par la création du Bureau interculturel, l’Administration souhaitait sensibiliser l’appareil municipal aux problématiques des communautés culturelles tout en établissant des liens étroits avec celles-ci dans une perspective interculturelle.

Un incident devait illustrer le chemin à parcourir (cf le cas de la francophone parlant grec) en même temps que la fonction publique devait s’orienter résolument vers une plus grande représentativité en son sein de la diversité montréalaise grâce à un Programme d’accès à l’égalité en emploi pour les membres de ces communautés. Je reviens sur l’incident évoqué…..

La réforme administrative a été réalisée à vive allure, ce qui était normal pour les phases initiales : difficile en effet, voire contreproductif de consulter quant à la pertinence d’abolir des services, idem pour la réduction du nombre d’assistants-directeurs, conséquence de la première décision. En revanche durant la phase 3 qui concernait de façon particulière l’ensemble des cadres de la Ville, des échanges de vues prolongés s’avéraient nécessaires, suscitant évidemment par le temps requis inquiétude et appréhension. Il a fallu en venir à une convocation de tous les cadres, oui les centaines de cadres, via leur Association, ….dans un de nos arénas ! J’ai pu ainsi expliquer le sens de cette phase et répondre longuement aux interrogations des uns et des autres. La réforme était un passage obligé pour accélérer la mise en place efficace du plan d’action du RCM.

3. L’ interventionnisme de la nouvelle Administration fut tous azimuts (un interventionnisme largement souhaité, limité certes par les moyens financiers et concrétisé le plus souvent possible en s’appuyant sur les forces vives du milieu). Il y aurait beaucoup de gestes à citer dans tous les secteurs. On me permettra de mentionner plus particulièrement :

Au titre des outils de planification : le geste probablement le plus significatif pour le développement et l’aménagement de la Cité fondée par Maisonneuve et Jeanne-Mance : le plan d’urbanisme de Montréal. Le 18 décembre 1992, le conseil municipal adopte le premier plan d’urbanisme de l’histoire de Montréal – résultat d’un processus qui aura duré 5 ans ;

Au titre des services à la population : déconcentration et coordination territoriale, délimitation de neuf arrondissements ; programme d’amélioration de la sécurité des piétons ; stationnement sur rue réservé aux résidents ; amélioration du service de la STCUM et plan de relance ; modernisation des casernes et du parc de véhicules du service de prévention des incendies ;

Au titre de la mise en valeur de Montréal, je signalerai quelques sites d’intervention majeure(Faubourg Québec, Faubourg St-Laurent, le site Paul-Sauvé, la Cour Rosemont), de nouvelles places publiques, des voies cyclables, un Parc des iles revampé, diverses opérations relativement à la Carrière Miron, de nombreuses réalisations en matière d’art public (acquisition et restauration), le développement des équipements scientifiques (Insectarium, Biodôme), l’adoption du concept de la Cité internationale pour créer une zone dans laquelle serait favorisée l’implantation d’activités internationales.

Et je pourrais citer bien d’autres initiatives, que ce soit en matière de gestion des déchets, de transport, de développement économique, de programmes d’habitation, d’itinérance, d’activités culturelles, de loisirs et sports, d’approche communautaire à la Cour municipale, de plan d’action concernant les Femmes dans la Ville, etc…

La volonté de la nouvelle Administration, on le voit, était de « couvrir large » en concertation avec les forces vives du milieu. Tant que les finances permettaient de « livrer la marchandise », le temps politique était au beau fixe.

Mais quelques nuages se profilaient à l’horizon.

C- Il y a d’abord eu un contexte économique qui a freiné éventuellement l’action

Si la première période 86-90 a pu permettre d’aller relativement rondement au titre de la concrétisation du programme du RCM, les années suivantes ont été plus difficiles en raison d’un contexte économique défavorable et d’un transfert de responsabilités du gouvernement du Québec dans le transport en commun – sans les ressources appropriées, on se rappellera l’animation créée par la permission de prélever une surtaxe sur les immeubles non – résidentiels.

C’est l’occasion de dire un mot de nos rapports avec Québec. En quittant la Ville en 1994, j’avais dit, sur un ton qui se voulait sérieux et non badin, que le problème de Montréal, c’était (en bonne partie) Québec. Pas la Ville (dont la supposée rivalité avec Montréal me semble tenir plutôt du folklore !), le gouvernement. Je voulais ainsi insister sur le fait que la vision générale et nombre de politiques gouvernementales ne semblaient pas concorder de façon optimale avec la réalité et la nature de la Ville, locomotive de la grande région et cœur économique du Québec.

Certes il était trop tard pour un redécoupage des régions administratives mais assurément pas pour imaginer par exemple une fiscalité permettant de tenir compte des obligations particulières de la Ville Centre (problématiques sociales dont l’itinérance, concentration de l’immigration, etc…). Pas trop tard non plus pour freiner l’étalement urbain, dommageable non seulement pour Montréal, mais aussi –on le voit aujourd’hui – pour la couronne immédiatement au nord de Montréal plus particulièrement. Et les infrastructures ? Certes on a pu recourir aux fonds fédéraux-provinciaux pour divers projets mais c’est un effort beaucoup plus considérable qu’il aurait fallu –déjà- et l’Administration Doré a beaucoup plaidé en ce sens tout en investissant de ses propres fonds selon les disponibilités financières du moment.

Le même gouvernement lui demandait aussi des efforts particuliers dans certains dossiers, je pense entre autres au sauvetage des Expos (le financement ; l’accès aux livres comptables). Dans ce contexte général, refiler à la Ville des responsabilités accrues sans ressources additionnelles appropriées n’était pas l’idée du siècle. Je m’en voudrais en contrepartie de ne pas signaler la belle collaboration Québec- Ottawa- Montréal sur un dossier stratégique comme celui de l’OACI comme le coup de pouce fédéral sur les Iles en 1992 ou encore des soutiens spéciaux de Québec à l’égard de divers projets. C’est – on l’aura compris – un problème davantage systémique que de bonne volonté.

D- Et puis certains dossiers ont suscité la controverse.

Les relations cols bleus –ville.

Elles ont été passablement animées après une bonne période de grâce due à un assainissement du climat de travail dès les premières années. Animées, c’est le moins que l’on puisse dire dans quelques cas. Je laisse de côté certains gestes brutaux et disgracieux dignes d’une époque qu’on croyait alors révolue.

On a souvent par ailleurs qualifié le fameux plancher d’emploi accordé aux cols bleus au début du mandat comme une décision regrettable vu les implications d’un tel engagement à long terme. L’Administration pensait de bonne foi qu’avoir des équipes bien en place et à un niveau perçu – à ce moment-là - comme adéquat aurait des effets bénéfiques sur la productivité et la qualité du travail ; on ne pouvait pas en tous cas ne pas tenir compte de l’effet démobilisant d’affectations temporaires et de déplacements constants entre lieux de travail. D’un point de vue systémique, il aurait peut-être fallu convenir par exemple d’une telle démarche simultanément à une entente plus globale permettant de décélérer quelque peu le rythme d’augmentation de la masse salariale. La démarche fut tentée dans les années 90 ; il manquait alors un levier approprié pour concrétiser une telle option…

Faire-faire et partenariat

Si le développement d’une collaboration de la Ville avec le monde universitaire allait de soi pour la nouvelle Administration (et singulièrement avec l’INRS- urbanisation), si l’entente de partenariat financier pour la mise en place du CERIU (Centre d’expertise et de recherches en infrastructures urbaines) s’avérait une nécessité, si l’entente sur la gestion et l’exploitation des marchés publics était des plus pertinentes, l’entente portant sur le stationnement devait par ailleurs soulever plus tard quelques interrogations, bien qu’elle fut définitivement à nos yeux d’intérêt général – quoique naturellement comme n’importe quelle entente, susceptible d’ajustements en cours de route Ce PPP bénéficiait d’un solide encadrement public de même que d’une association originale avec le secteur privé (la CCMM) ; il manquait peut-être ce qui peut être considéré comme le troisième élément de tout succès d’un PPP : l’implication citoyenne au titre du suivi du contrat ou mieux en amont comme cela s’est fait depuis dans d’autres collaborations publiques /privées (p.ex. à Indianapolis).

Mais ce sont sans doute les sociétés para-municipales qui ont fait le plus jaser !!!

Outil majeur dans la mise en place de nombre de projets, leur marge de manœuvre faisait parfois des jaloux à l’interne et malheureusement le crash immobilier des années 90 a créé de très sérieux problèmes pour la Ville sur le plan financier. Ainsi un matin, la directrice des finances m’annonce que la dette accumulée dans le contexte frise les 300 millions de dollars ; vous imaginez la turbulence… qui devait par ailleurs nous conduire à limiter temporairement l’action de ces sociétés et même si ma mémoire est fidèle à retirer certaines délégations. On savait bien qu’à terme le marché se ressaisirait et que la valeur de nos investissements retrouverait un niveau plus adéquat mais il fallait parer au plus pressé… sans liquider nos parts pour payer l’épicerie. Le modèle de relations d’une ville avec ses para-municipales est toujours à revoir et à peaufiner. J’étais pour ma part partisan d’un contrôle de la Ville moins tatillon sur nombre d’éléments mais relativement dur sur des questions majeures.

Aller plus loin, plus vite dans certaines réformes démocratiques.

Des militants, voire des conseillers de la majorité ont déploré la haute main du comité exécutif dans les affaires de la Cité, un comité exécutif pour certains qui auraient dû siéger en public, augmentant ainsi la nécessaire transparence selon eux. On aurait alors, selon plusieurs, fait en sorte d’avoir une réunion préparatoire décisive en privé puis une réunion publique formelle. Certes ça n’aurait pas été un précédent au vu de l’expérience ailleurs. Mais ça ne semblait définitivement pas être une priorité.

La question de pouvoirs accrus aux conseils d’arrondissement était autrement plus d’actualité. Fallait-il d’abord consolider cette étape vers un plus grand contrôle local sur des questions de proximité ou foncer plus rapidement vers une réelle décentralisation ? Un sentiment de prudence a prévalu, alors qu’aujourd’hui l’équilibre souhaitable entre décentralisation et centralisation est toujours sur la planche à dessin.

D’autres enfin estimaient que l’appareil bureaucratique avait trop de pouvoirs, voire était aux mains d’une technocratie froide et insensible. Contrairement à une certaine légende urbaine, les équipes s’intéressant aux questions de stratégies, de développement, de coordination, de concertation étaient somme toute peu nombreuses.

Mais absolument nécessaires. On n’a qu’à penser à ce que pourrait signifier l’absence de suivi du processus ( clair et précis) d’attribution de contrats en tous genres pour convenir que sa mise en place et ce suivi sont au contraire un atout favorisant la compétition et donc le meilleur prix, mettant les élus à l’abri de pressions intenables en cas d’absence de processus et requérant des fonctionnaires une préparation méticuleuse et un suivi rigoureux. Certes le plus bas soumissionnaire n’est pas toujours la meilleure option comme John Glen le laissait entendre en déclarant juste avant un départ : dire que je suis assis dans la fusée fabriquée par le plus bas soumissionnaire…

De la technocratie… l’équipe mise en place pour coordonner les relations avec les gouvernements ? En tous cas, une agence de notation ne s’y est pas trompée qui a d’ailleurs relevé la note de la Ville aussitôt concrétisée cette indispensable mesure de soutien aux démarches d’une Ville moderne. Idem pour les relations internationales pour une Ville et une agglomération non en compétition fondamentalement avec ses voisines mais avec les grandes agglomérations urbaines nord-américaines.

Au-delà de ce type de questions controversées, il y a eu bien sûr de temps à autre une animation médiatique pas toujours évidente. Je pense à ce déchirage de chemises absolument invraisemblable relatif aux coûts de réparation de la fenêtre du Bureau du maire. Comment pouvait-on penser une seule seconde qu’intervenir dans une partie d’un superbe édifice patrimonial – l’hôtel de ville – se ferait à des coûts minimes ? Le scandale, me semble-t-il, aurait plutôt été de laisser la fenêtre s’enfoncer dans un état de décrépitude innommable !

Des critiques sur le rôle de la Ville

La mission de la Ville de Montréal est d’abord de nature locale ;, tous en conviendront . Pourquoi alors devrait-elle s’intéresser aux enjeux internationaux ? Certains chroniqueurs à l’époque ont mise en doute une telle option : le boulot de la Ville est de nettoyer les trottoirs, ramasser les vidanges et enlever la neige. Je répondais en 1993 dans une allocution :

« Comment pouvons-nous ignorer le sort réservé à l’industrie du vêtement dans les prochains accords du GATT quand l’industrie du vêtement occupe 25% de tous les espaces industriels montréalais ? (…) Comment pourrait-on négliger l’impact de la restructuration internationale du secteur financier sur Montréal quand il est établi que le secteur financier joue un rôle moteur dans le développement des espaces à bureau montréalais » ? Les orientations prises par les gouvernements pour chacun de ces secteurs feront que Montréal accroitra ou perdra une partie de sa marge de manœuvre en termes de revenus fonciers et autres…

Je crois qu’aujourd’hui - heureusement - on est plus conscient de l’importance d’un tel rôle.

E- Tensions

Éventuellement des tensions survinrent au niveau politique entre des impatients et des réalistes, entre des tenants d’une plus grande décentralisation et ceux plus favorables à un étapisme en la matière, des élus estimant que le Comité exécutif prenait trop de place, …des tensions, bref, occasionnant tiraillements, voire dénonciations.

F- Fêter le 350e anniversaire

Néanmoins on a su bien fêter le 350e anniversaire de la fondation de Montréal en 1992 sous l’impulsion du Maire et avec un duo efficace à la barre (le duo Kenniff-Petit). Nombre de projets que caressait l’Administration ont vu le jour à cette époque. Et certains évènements ont été l’occasion d’illustrer des talents inconnus de la fonction publique. Ainsi lors de la tenue du Sommet des grandes villes du monde, avons-nous été capables de faire en sorte que nombre de maires ou de gouverneurs de ces grandes villes puissent compter sur un accompagnateur non seulement spécialiste d’un domaine municipal clé mais également habile à communiquer dans leur langue (un ingénieur parlant arabe au responsable du Caire, une spécialiste de l’horticulture communiquant avec le gouverneur de Djakarta dans sa langue, etc…). Alors là, m’ont dit les amis français, vous êtes « top niveau »…

G- La tâche d’un directeur général

La tâche d’un directeur général d’une ville comme Montréal, quoique passionnante, n’est pas toujours aisée, a fortiori dans le contexte d’une Administration résolument réformiste, donc à terme susceptible de mécontenter et ceux qui trouvent que ça ne va pas assez vite et d’autres qui estiment qu’il y a déjà eu trop d’animation avec tous les changements opérés. Mais c’est une tâche particulièrement stimulante et on me permettra, en terminant, de dire à quel point j’ai été privilégié de vivre ces années animées et de travailler en soutien à des élus que je salue chaleureusement. Les hommes et les femmes qui s’engagent avec passion, détermination et éthique dans les affaires de la Cité méritent la plus haute considération. Ils ont certes « Bene merenti de patria ».

Pierre Le François
Décembre 2011

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